TURKIYE'DE IDARI YARGININ TARIHI

TURKIYE'DE IDARI YARGININ TARIHI

20.01.1982 tarihli Resmi Gazetede yayimlanarak yururluge giren 2575 sayili Danistay Kanunu, 2576 sayili Bolge Idare, Idare ve Vergi Mahkemeleri Hakkinda Kanun ve 2577 sayili Idari Yargilama Usulu Kanunlari ile idari yargi alaninda gerek kurulus ve isleyis, gerekse yargilama usulu ile ilgili onemli duzenlemeler yapilmistir.
Sultan Abdulaziz doneminde, Sadrazam Ali Pasa zamaninda Mabeyn Baskatipliginden 11 Zilkade 1284(1868) tarihinde Babialiye yazilmis olan tezkere ile kuruldugu kabul edilen ve Cumhuriyetin en eski anayasal kurumlarindan biri olan Danistay, 1982 yilina kadar ilk derecede ve genel olarak ust derecede idare mahkemesi konumunda iken, yapilan degisikliklerle (2575 sayili Danistay Kanununun 24. maddesinde belirlenen idari davalara ilk derece mahkemesi olarak bakma gorevi disinda) Yargitay modeli esas alinarak, bu tarihte kurulan yerel idare ve vergi mahkemelerinin verecekleri kararlara karsi temyiz mercii haline getirilmistir.
2576 sayili Bolge Idare, Idare ve Vergi Mahkemeleri Hakkinda Kanununun yururluge girmesiyle idari uyusmazliklari cozumlemekle genel gorevli, 22 ilde idare ve 33 ilde de vergi mahkemeleri kurulmustur. Bugun yeni kurulan mahkemelerle bu sayi daha da artmistir.Asagidada konuyla ilgili daha ayrintili bilgiler verilmistir.

DANiSTAYiN KURULUS FERMANi
.....
Beyandan mustagni oldugu vechile Devlet ve Memleketce ve Hukuk ve Emniyet-i Sahsiyece en ziyade luzumlu olan islahatin biri dahi mesalih-i hukukiyenin, umur-u mulkiye ve hukumet-i icraiyeden tefriki hususu olup bu mutenabihanin dahi biran evvel yoluna konulmasi fevkalgaye multezem oldugundan, el-haletu hazihi Meclis-i Ahkam-i Adliyeye havale olunmakta olan deavi ve muhakemat-i nizamiyenin ruyet ve tetkiki icin Divan-i Ahkam-i Adliye namiyle vukelayi Devletten bir zatin taht-i riyasetinde bir meclisi mustakil teskil olunmasi ve gerek buna lazim olan nizamatin hemen tertibi ve gerek Meclis-i Vala'nin bu haline ve tecavubu vakia ve muktezayat-i mesalihe gore usulu hazirasinin tadil ve tenkihi ile bir yandan arz ve istizan kilinmasi ve Meclis-i Valaya badezin Surayi Devlet itlak olunup riyasetinin asagiya metni alinmis olan tezkere ile umur-u mulkiye ve nizamat-i cedide-i dahiliyeye vukufu tammi dirayet ve kifayeti mucerrep ve musellem olan Tuna Vilayeti Valisi MiTHAT Pasa'ya ve Divan-i Ahkam-i Adliye riyasetinin dahi kezalik liyakat ve malumat-i kafiyesi cihetiyle Halep Valisi CEVDET PASA'ya ihalesi ve mucerret makam-i saltanat-i seniyenin matlub-u ali olan husn-u ceryanini bir kat daha takviyet verilmi olmak uzere muktezi gorunen tevcihati sairesinde melfuf pusladan muharrer oldugu ve sifahen istizan olundugu vechile icra ve ilan kilinmasi irade-i seniye icabindan bulunmus olmagla olbapda.....

GUNUMUZ TURKCESIYLE:

Aciklamaya gerek olmadigi uzere; devlet, memleket, hukuk ve kisisel guvenlik ile ilgili yapilmasi gereken en onemli yeniliklerden birisi, hukuk faaliyetlerinin yasama ve yurutmeden ayrilmasidir. Bu konunun bir an once gerceklestirilmesi buyuk onem arz etmektedir. Bu nedenle, su anda Meclis-i Ahkam-i Adliyeye havale edilen davalar ve yargilama usullerinin gorusulup incelenmesi icin Bakanlar Kurulundan bir bakanin baskanliginda bir bagimsiz bir meclisin olusturulmasi; gerek boyle bir kurum icin lazim olan tuzugun hazirlanmasi gerekse Yuce Meclisin (Meclis-i Vala) mevcut durumuna ve kamuoyunun beklentilerine cevap verecek sekilde yururlukteki kurallarinin iyilestirilmesi veya degistirilmesi ile bunlarin gerekli makamlara takdim edilmesi ve daha sonra Yuce Meclise Suray-i Devlet yetkisi verilerek baskanligina asagidaki metinde yazilmis oldugu uzere; idare ve icisleri konularindaki yeni durumlara tam anlamiyla vakif oldugu herkesce bilinip tasdik edilen Tuna Vilayeti Valisi Mithat Pasanin getirilmesi; ayni sekilde Divan-i Ahkam-i Adliyenin baskanligina da bu konularda bilgi ve becerisi herkesce malum olan Ahmet Cevdet Pasanin getirilmesi uygundur.Bu padisahin emridir, geregi rica olunur.
2 Zilkade 1284 (1868)

TARIHCE(*)

iDARi MAHKEMELERiN GELiSiMi

Turkiyede idari yarginin temyiz mercii Danistay disindaki ilk derece mahkemeleri olan bolge idare, idare ve vergi mahkemelerinin kurulusu hakkinda kisa bir aciklama yapmak ve Turkiyede vergi yargisinin tarihsel gelisimini yine kisaca tanitmak istiyorum. Bilindigi gibi, Danistayin kuruldugu 1868 yilindan 1982 yilina kadar tum idari davalar, ilk ve son derece Yuksek idare Mahkemesi olarak Danistay tarafindan cozumlenmekte iken, 20.1.1982 tarihinde yayimlanip yururluge giren 6.1.1982 gun ve 2576 Sayili Bolge idare, idare ve Vergi Mahkemelerinin Kurulusu ve Gorevleri Hakkinda Kanunla yurdun 22 ilinde bolge idare, idare ve vergi, ayrica 11 ilinde yalnizca vergi olmak uzere toplam 33 ilinde, 22 bolge idare, 33 idare ve 63 vergi mahkemesi kurulmus ve 20.7.1982 tarihinde goreve baslamistir. Boylece Turkiyede ilk kez yurdun dortbir yaninda ve vatandasin ayagina kadar ulasan idari yarginin ilk derece mahkemelerinin yapisi (idare hukukundaki bir reform seklinde) olusturulmus ve bu mahkemeler 2002 Temmuz ayinda yirminci yilini basari ile tamamlayacaktir.
izmirde ilk kurulusta Bolge idare Mahkemesi disinda, bir idare ve bes Vergi Mahkemesi varken, bugun dort idare ve dort Vergi Mahkemesi gorev yapmaktadir. Bu Mahkemelerde acilan dava sayisi ise eskisine gore daha da artmistir.
idare ve Vergi Mahkemelerinde tek hakimle verilen kararlara karsi Bolge idare Mahkemesinde itiraz edilip karar kesinlesmekte, kurul halinde verilen kararlara karsi ise Danistayda temyiz yoluna gidilebilmektedir. Yani idari Yargida da iki dereceli yargi sistemi seklinde duzenleme yapilmistir.
Diger taraftan, Turkiyede vergi yargisi; 1926 yilindan baslayarak ilk derece vergi mahkemelerinin kuruldugu 1982 yilina kadar Maliye Bakanligi bunyesinde ancak bagimsiz olarak mahkeme gibi gorev yapan, baskan ve uyeleri de yuksek yargi organlari temsilcilerinden kurulu Ayirma Meclisince secilen ve kararlari yargi karari hukmunde olan Vergiler itiraz Komisyonlari ile Ankaradaki Vergiler Temyiz Komisyonu tarafindan yurutulmustur. Bu kuruluslarin kararlarina karsi da son basvurma yeri yine Danistay olmustur. Ancak, yurutme organinin bir birimi ve vergi uyusmazliklarinin davali tarafi olan ilgili Bakanligin mahkeme olmayan bu kuruluslarinda yargic olmayan kisiler tarafindan yargi karari hukmunde karar verilmesi, mevcut hukuk sistemi, kuvvetler ayrimi ve yargi bagimsizligi acisindan ne kadar sakincali oldugu acikca gorulmekle birlikte, vergi yargisi Temmuz 1982 tarihine kadar adi gecen kuruluslarca israrla ve basari ile yurutulmustur. Bu durum vergi mahkemelerinin kurulusu ile giderilmis ve mahkemelerin kurulusu ile hukuki varligi sona eren bu kuruluslardaki tum uyusmazlik dosyalari Vergi Mahkemelerine devredilmistir. Bu yerlerde calisan ve aciklandigi gibi fiilen vergi yargisi gorevini 1982 yilina kadar yurutmus olan ve Vergi Mahkemelerine ise yasa geregi oncelikle atanan son baskan, uye ve raportorler de bugunku vergi mahkemeleri yargiclarinin ilk kurulus kadrosunun buyuk cogunlugunu olusturmaktadirlar.
Degerli Okuyucular;
Bilindigi gibi, hukuk devleti ilkesinin geregi olarak yasama faaliyetleri Anayasa Mahkemesince, idarenin (yurutmenin) islem ve eylemleri de idari yargi yerlerinde yargisal denetime tabi tutulmaktadir. Ayrica idarenin hicbir islem ve eyleminin yargi denetimi disinda tutulamayacagi da bir Anayasa hukmudur.
idarenin yargisal denetimi, butun dunyada, iki ana sistem icerisinde yapilmaktadir.
Birinci sistem A.B.D. ve ingilterede gelisen ve halen de ana cizgileriyle yururlukte bulunan Anglo-Sakson sistemidir; bu uygulamada butun yargisal denetim, adli yargi tarafindan ve tek elden gorulmekte oldugu icin, bu sisteme ayni zamanda tek yargi sistemi denilmektedir. ikinci sistem ise, Fransanin ornek ve onayak oldugu, adli yargidan ayri ve ondan bagimsiz bir idari yarginin mevcut bulundugu bir baska olusumdur; buna da idari yargi sistemi veya idari rejim denilmektedir.
Sistem ne olursa olsun nihai amac, idarenin islem ve eylemlerinin hukuka uygunlugunun saglanmasi ve denetlenmesidir.
idari rejim, kuvvetler ayriligi ilkesine, kamu hukuku-ozel hukuk ayrimina ve ayni zamanda Devletin fonksiyon ve yapisina da uygun dusmektedir.
10 Mayis 1868 tarihinde Danistayin kurulmasiyla birlikte Ulkemizde de idari yargi sistemi uygulanmaya baslamis, idarenin yargisal denetimi, adli yargidan ayri ve bagimsiz isleyen idari yargiya verilmistir.
Ancak bu asamaya gelmek, Sura-yi Devlete (Danistaya) sahip olmak, kolay olmamistir.Batida uzun ve kanli mucadeleler sonucunda ulasilan Vatandaslarin hur ve esit olmasi ilkesi Osmanli imparatorlugu sinirlari icinde de etkisini gostermis ve bu ilkelere uygun iyilestirmeler yapmak zarureti, o donemin, aydin fikirli padisah ve sadrazamlari tarafindan da benimsenmistir.
Ayni sekilde, idari yarginin ilk derecedeki mahkemeleri olan bolge idare, idare ve vergi mahkemelerinin kurulusu da kolay olmamis, anilan 2576 Sayili kurulus kanunu yaklasik 20 yillik bir calisma sonucunda 1982de cikarilabilmistir.
idari yargi, bireylere, kendisine gore cok guclu olan idareye karsi hakkini arama olanagini tanir ki, bu da vatandasa guven, adalet ve tatmin duygusunu vermektedir. Nitekim hak ve hukukun ustunlugu kavramlarinin oturmadigi toplumlarda baris aramak bosunadir.
Vergi Mahkemeleri de konusu vergiyle sinirli olan idari mahkemeler olup, idarece salinan vergi ve cezalarin ve 2576 Sayili Kanunun 6.maddesinde gosterilen islemlerin haksizligina inanan bireylerin bu idari islemlere karsi haklarini savunabildikleri yargi yerleridir.



VERGI YARGISININ GELISIMI:

Vergi yargisi Osmanli doneminden baslayarak, Cumhuriyetin kurulusundan bugune kadar cesitli kanunlarla yeni duzenlemelere tabi tutulmus ve gunumuze kadar gelmistir.
Osmanli devrinde onceleri vergi uyusmazliklari, adli yargi icinde cozumlenmekte iken imparatorlugun son yillarinda adli yargi disinda vergi cesitlerine gore ozel kurullara cozum yetkisi verilmistir. Yapilan duzenlemelere gore genel olarak 1.ve 2.derecede ilce ve il idare Kurullarina basvurulmakta ve gerekli hallerde de o zamanki adiyla Surayi Devlete temyiz yolu ile dava acilmakta, Devlet Surasinin, Maliye ve Evkaf Daireleri bu davalari karara baglamakta idi. Bu nedenle Devlet Surasinca verilen kararlar idari bir karar huviyetini tasimakta ve yargi karari sayilmamakta idi. Danistay Dava Dairelerinin kurulmasiyla vergi uyusmazliklari gercek anlamda yargi denetimine tabi tutulmus oldu.
Daha sonralari 28 Subat 1337 (1921) yilinda yururluge giren 24 sayili Temettu Kanunu ile tahakkuk ettirilen kazanc vergilerine mukellef veya vergi dairesinin bir hafta zarfinda itirazi halinde Bidayet Komisyonlarinca birinci derecede, bu karara yine bir hafta zarfinda itiraz olundugu takdirde karar istinaf Komisyonlarinca tetkik ve hukme baglanmakta bu hukum de temyiz edilirse ihtilaf Surayi Devletce incelenip sonuclandirilmakta idi.
1926 yilinda yururluge giren 755 sayili Kazanc Vergisi Kanunu ile ilk itirazlarin Gayri Muvazzaf olarak ve uc kisiden teskil edilen Tetkiki itirazat Komisyonlarinca (md.45) cozumlenmesi kabul edilmistir.
Bu komisyonlarin kararlarinin, temyizen incelenmesi icin ayni kanuna gore merkezde ve gerekli hallerde merkez disinda da gayri muvazzaf olarak ve Maliye ve Adliyede yuksek mevkide bulunan bir zatin reisligi altinda ikisi Maliye ikisi Ticaret Vekaletleri memurundan veya haricten secilen dort uyeden olusan Temyiz Komisyonlari kurulmustur. (md.48)
1934 yilinda cikarilan 2395 sayili Kazanc Vergisi Kanunu ile gayri muvazzaf Tetkiki itirazat Komisyonlari yaninda Ankara, istanbul, izmir sehirleri ile Maliye Vekaletinin luzumlu gorecegi diger sehirlerde Muvazzaf itiraz Komisyonlari kurulmustur. Bu komisyonlar Adliye Vealeti tarafindan gosterilecek ticaret islerinde ihtisas sahibi ve hakimlik vasiflarini haiz olanlar arasindan Maliye Vekaletince intihap ve tayin olunacak bir reis ile Maliye Vekaletinin talebi uzerine biri mahalli ticaret odasindan ve digeri belediye tarafindan secilecek yuksek okul mezunu, mali kanunlara ve hesap islemlerine vakif bulunmalari sart kosulan uc kisiden kurulmustur.(md.63)
Ayni kanunla, itiraz Komisyonu kararlarini temyizen incelemek uzere icabi kadar Muvazzaf Temyiz Komisyonlari teskil ve bunlarin faaliyet merkezlerinin tayini yetkisi Maliye Bakanligina birakilmistir.
Her Temyiz Komisyonu Reisinin Adliye Vekaletinin Hakimlikte, Avukatlikta, Devlet Daireleri Hukuk Musavirligi veya Hukuk isleri Mudurluklerinde en az 10 sene calismis olanlardan gosterecegi uc namzet arasindan Maliye Vekaletince secilmesi ongorulmustur. Komisyon uyelerinin biri Maliye Vekaleti digeri iktisat Vekaleti tarafindan intisap ve tayin olunmakta, Maliye Azasinin yuksek mektep mezunu ve en az uc sene muddetle Defterdarlikta veya Maliye Vekaleti subeleri ile Vilayetler birinci sinif Varidat Mudurluklerinde bulunmus olmasi ve iktisat azasinin da muadil vasiflari haiz bulunmasi sarti aranmakta idi.
1936 yili basinda yururluge giren Bina Vergisi Hakkindaki 1837 sayili Kanunun Bazi Hukumlerinin Degistirilmesine dair olan 2898 ve 2901 sayili Arazi Tahrir Kanunu ile yukarida bahsedilen komisyonlar yaninda vergilerin ozelligi bakimindan sirf Bina ve Arazi Vergileri ihtilaflarina bakmak uzere ayri ayri; 2898 sayili Kanunla Bina Vergisi itirazlarina bakmak uzere 5 kisiden olusan ve her kaza ve vilayet merkezinde olmak uzere istinaf Komisyonlari kurulmus, 2901 sayili Kanunla da Arazi Vergisi ihtilaflarin ilk derece olarak bakma gorevi Kaza veya Vilayet idare Heyetlerine verilmistir.
Bu degisikliklere ve kuruluslara paralel olarak birden fazla Temyiz Komisyonlari kaldirilarak bunlarin yerine merkezde tek bir Temyiz Komisyonu kurulmustur.(md.23)
Yeni duzenlemeye gore Bina Vergisi hakkinda verilen istinaf Komisyonu kararlarina da bakmak uzere kurulan Temyiz Komisyonu her ucu de maasli olmak uzere bir reis ve iki azadan teskil edilmis, bunlarin Hukuk Fakultesinden, Siyasal Bilgiler Okulundan veya Ticaret Okulunun yuksek kismindan mezun olmalari ongorulmustur.
Ayrica, reis ve azalarin Adliye Vekaletince en asagi ikinci sinif hakim vasfini haiz olarak gosterilecek uc namzet ile Maliye, Dahiliye Vekaletlerince en az uc sene muddetle 6. veya daha yukari derecede Maliye ve Dahiliye memuriyetlerinde bulunmus olanlardan gosterilecek ucer namzet (9 namzet) arasindan bakanliklar yerine icra Vekilleri Heyetince secilmeleri ongorulmustur.
Bu sekilde teskil edilen komisyonun kazai ictihatlarina mudahale edilmemesi kanun teminati altina alinmis, reis ve azalarinin muallimlik dahil olmak uzere baska bir vazife almalari bile onlenmistir.
Arazi Vergisi icin yapilacak itirazlari ilk derece olarak inceleyecek olan Kaza veya Vilayet idare Heyetlerince verilecek kararlarin temyizen tetkik yetkisi Devlet Surasina verilmistir.
1936 yilinin Haziran ayinda yururluge giren 2996 sayili Maliye Vekaleti Teskilat ve Vazifeleri Hakkinda Kanunda da itiraz ve Temyiz Komisyonlarina yer verilmis, Temyiz Komisyonlarinin merkezde itiraz Komisyonlarinin ise, merkez disinda istanbul, izmir ve gerekli hallerde bunlar disinda kalan mahallerde teskil olunabilecegi belirtilmistir.
Ayrica kanunda bu komisyonlarin tatbikatta gordukleri noksan ve hatalari ve islaha muhtac kanuni cihetleri muntazaman Maliye Vekaletine bildirmeleri emredilmek suretiyle kendilerine yargi gorevi yaninda kanunlarin aksayan yonlerinin degistirilmesi konusunda uyarma gorevi de verilerek gerekli onem atfedilmistir.
1939 yilinda yururluge giren 3692 sayili Vergilerde ihbarnamelerin Tebligine ve itiraz ve Temyiz Usullerine ve itiraz ve Temyiz Komisyonlari teskiline dair Kanunla itiraz ve Temyiz Komisyonlari yeniden duzenlenmis, bunlarin reis ve azalarinin gorevle ilgili yuksek okul mezunu olmalari sarti aranmistir. Ayrica meslek mensubu kabul edilen azalar ile raportorlerin muallimlik dahil baska bir is yapmayacaklari aciklanmak suretiyle munhasiran yargi gorevi yapacaklari vurgulanmistir.
1949 yilinda yururluge giren Vergi Usul Kanunu ile itiraz ve Temyiz Komisyonlarinda yargilama usulleri bir sekle baglanmis ve durusma, tavzih, tashih ve incelemelerin iadesi gibi bagimsiz mahkemelerde uygulanan yargi esaslari getirilmistir.
Keza, ayni Kanunla, gerek genel butceye giren ve gerek il Ozel idareleri ile belediyelere ait vergi, resim ve harclarla bu nitelikteki mukellefiyetlerden dogan uyusmazliklarin cozumu itiraz ve Temyiz Komisyonlarina birakilmis ve bu uyusmazliklarin cozum sekli icin bir takim usul hukumleri konulmustur.
itiraz ve Temyiz Komisyonlarinin bugunku statuye kavusmalari 1950 yilinda cikartilan 5655 sayili Maliye Bakanligi Kurulus ve Gorevleri Hakkindaki 2996 sayili Kanunun bazi maddelerinin degistirilmesine ve bu Kanuna bazi maddeler eklenmesine dair Kanunla mumkun olmustur.
Bu Kanunun 14 ila 19.maddelerinde Muvazzaf itiraz Komisyonlari ve Temyiz Komisyonu Baskan ve Uyeliklerine Hukuk ve iktisat Fakulteleri ile Siyasal Bilgiler ve Yuksek iktisat ve Ticaret Okulundan veyahut bunlara muadil yabanci fakulte veya yuksek okullardan mezun bulunmalari sarti yaninda Muvazzaf itiraz Komisyonu Baskan ve Uyelerinin en az bes yil, Temyiz Komisyonu Baskani, Daire Baskani ve Uyelerinin ise en az yedi yil Vergi isleri ile ilgili servis ve islerde calismis olmalari zorunlu kilinarak ihtisasa gerekli onem verilmistir. Son yillarda Maliye Bakanliginca da gorevin niteligi icabi bilgi ve ihtisasa gerekli onem verilerek Muvazzaf itiraz Komisyonlarinin sayilari buyuk olcude artirilmistir.
Ayrica, Kanunun 28.maddesinde yukarida belirtilen gorevlilerin tayin, terfi, nakil, tahvil ve resen emekliye sevklerinin Maliye Mustesarinin baskanligi altinda Gelirler Genel Muduru ve Yargitay, Danistay, Sayistay ve Temyiz Komisyonu baskanlari tarafindan secilecek birer uyeden kurulu Ayirma Meclisinin teklifi uzerine musterek kararla yapilacagi belirtilmis ve bu kuruluslarin herhangi bir baski altinda kalmadan yargi gorevi yapmalari teminat altina alinmistir.
Tarihsel surec icinde Temyiz Komisyonunun orgutsel yapisindaki degismeleri kisaca ozetlersek;
Bugunku vergi uyusmazliklarinin cozumlenmesi ile gorevli itiraz ve Temyiz Komisyonunun cekirdegini 755 sayili Yasa ile kurulan merciiler teskil eder. Bu yasayla itiraz komisyonlari kararlarini temyizen incelemek uzere merkezde ve gerekli hallerde merkez disinda da gayrimuvazzaf Temyiz Komisyonlari kurulmus, 1934 yilinda cikarilan 2395 sayili Kanunla da komisyonlarin kurulus ve calisma sekilleri yeniden duzenlenmistir.
1936 yilinda yururluge giren 2898 sayili Kanunla birden fazla olan Temyiz Komisyonlari kaldirilarak yerine merkezde bir baskan ve iki uyeden olusan tek bir temyiz komisyonu kurulmustur. Ayni yil cikarilan 2996 sayili Kanunda da benzer hukumler yer almistir.
1939 tarihinde 3692 sayili Kanunla Temyiz Komisyonunun merkezinin Ankara oldugu belirtilmistir.Buna gore; Temyiz Komisyonu bir birinci baskanla iki daire baskani ve dokuz uyeden olusan 3 daireden ibarettir. Birinci baskan ayni zamanda dairelerden birinin de baskanidir.
1950 tarihli 5655 sayili yasayla bir birinci baskan ve dort daireden olusan Temyiz Komisyonu 1957 tarihli 6991 sayili yasayla bes daireye, 1960 tarihli 7476 sayili yasayla da yedi daireye cikarilarak bugunku seklini almistir.
Vergiler Temyiz Komisyonunun ve itiraz komisyonlarinin vergi yargisi icindeki etkin faaliyeti, 20.1.1982 tarihli Resmi Gazetede yayinlanan 2576 sayili Bolge idare Mahkemeleri,idare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kurulusu ve Gorevleri Hakkindaki yasayla son bulmustur. Boylece vergi uyusmazliklarinin idari yargi duzeni icinde cozumlenmesi esasi getirilmis ve ilk derece vergi mahkemeleri, itiraz Komisyonlari ile Temyiz Komisyonunun yerini almistir.
----------------------------------------------------
(*) Bu Yazi Kismen 3. Vergi Mahkemesi Baskani Ertan Aliefendioglu tarafindan Izmir Barosu Dergisinin 1994 Nisan sayisinda yayimlanmistir.

IDARI YARGILAMA HUKUKUNDA YURUTMENIN DURDURULMASI KAVRAMI

YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

GİRİŞ

İdare hukuku içerisinde idarenin denetlenmesi olgusu her zaman en önemli ve tartışılan konuların başında gelmiştir.

İdarenin denetlenmesi faaliyeti çeşitli şekillerde ve değişik kuruluşlar tarafından yerine getirilir. İdare üzerindeki denetim yolları genel olarak “İdari denetim”, “Kamuoyu denetimi” ve “Yargısal denetim” olarak görülür.

İdari yargı denetimini kabul etmiş çağdaş,demokratik hukuk sistemlerinin hepsinde bir yandan idarenin faaliyetlerinin yoğun bir yargısal denetime tabi kılınması kabul edilirken,diğer yandan hak arama özgürlüğü bakımından,kişilerin İdareye karşı sahip oldukları en etkili yargısal korunma mekanizmasının “İptal davası” ve ona sıkı sıkıya bağlı “Yürütmenin durdurulması” yolu ile gerçekleşeceği belirlenmiştir.

Bu çalışmamda , idarenin icrai karar alma ve bunları resen uygulayabilme yetkisi karşısında,temel hak ve özgürlüklerin idari yargı alanındaki teminatı olan yürütmenin durdurulması kurumunu ele almaya çalıştım.

Çalışma üç bölümde hazırlanmıştır. İlk bölümde yürütmenin durdurulması kurumunu doğuran sebepler olarak kabul edilen hukuka bağlı devlet ilkesi ve onu öngören Anayasal ilkeler ile iptal davası;İkinci bölümde ise yürütmeyi durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli şartların neler olduğu ortaya konulmaya çalışılmıştır. Son bölümde ise özellikle ülkemiz açısından yürütmenin durdurulmasının sonuçları konusu tartışılmıştır.

I . YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KURUMUNU DOĞURAN SEBEPLER

A - HUKUKA BAĞLI DEVLET İLKESİ

1. GENEL : Toplumsal örgütlenmenin , yüzyıllar boyu “Mülk” ve “Polis-Devlet” gibi çeşitli aşamalarından geçtikten sonra ulaştığı çağdaş,en ileri düzey ve düzen kuşkusuz çoğulcu demokratik “Hukuk Devleti”dir.

İlk dönemlerde de görülen “Mülk Devlet” anlayışında Devlet,toprağı ve üzerinde yaşayanlarla orada “egemen”lik kuranın malı sayılıyordu.”Polis Devlet” aşamasında ise “egemen”in sahip olduğu yetkinin kaynağının,bir önceki dönemde olduğu gibi “mülkiyet hakkı”nda değil temsil ettiği “ilahi güç”te olduğu düşünülüyordu.[1][1]

“Mülk” ve “Polis Devlet”ten sonra üçüncü ve son aşama olan “Hukuk Devleti”nin en belirgin niteliği hukuk kurallarının,onu koyanlarında içinde olmak üzere her kişi ve kuruluşu bağlaması,kamusal yaşamda görev ve yetkili herkesin ve her organın yargısal denetim altında olmasıdır.[2][2] Zaten Hukuk devletinin polis devletinden farkı da ,devletin faaliyetlerinin hukuk kurallarına tabii olmasıdır.

Anayasa Mahkemesi bir kararında;

“Hukuk devleti,insan haklarına saygı gösteren ve bu hakları koruyucu,adil bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeğe kendini zorunlu sayan ve bütün faaliyetlerinde hukuka ve anayasaya uyan bir devlet olmak gerekir.”[3][3] demiştir.

Bu tanım daha sonra birçok kararda kullanılmış ve buna Hukuk Devletinde tüm eylem ve işlemlerin yargı denetimine bağlı olduğu ve hukuki durumlarda kararlılık sağlamakla insan hak ve hürriyetlerinin güvenlik altına alınacağını da eklemiştir.[4][4]

2.HUKUK DEVLETİNİ ÖNGÖREN ANAYASAL İLKELER :[5][5]

a) a) a) a) Temel Hak ve Özgürlüklerin Güvene Altına Alınması :

Temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınabilmesi için şu üç koşulun gerçekleşmesi gerekir:

· - - Temel hak ve özgürlüklerin Anayasa ile korunması,

· - - Temel hak ve özgürlükleri sınırlayıp,kısıtlayacak kanunların genel ,soyut ve objektif olmaları,

· - - Temel hak ve özgürlüklerin Anayasanın öngördüğü yargı güvencesine bağlanması.

b) b) b) b) Kanuni İdare :

“Kanunilik ilkesi” kısaca idarenin kanuna bağlılığını,idare edilenlerle ilişkilerinde kanunun egemen olmasını ifade eder. Bu ilke gereğince,kamu yönetimini oluşturan kuruluşların,bunlara ilişkin görev ve yetkilerinin yasal dayanağının bulunması şarttır. Ayrıca,yürütme organının genel ve asli düzenleme yetkisi de yoktur ve görevini yasamanın koyduğu sınırlar içinde yerine getirir.

c) c) c) c) Kuvvetler Ayrılığı :

Yasama,Yürütme ve Yargı organları arasındaki ayrım,Devlet fonksiyonlarının Devlet adına bir takım organlar tarafından yapılmasını amaçlar. Bu ayrım çerçevesinde,demokratik hukuk devletinin vazgeçilmez temel şartlarından birisini teşkil eden Devlet kudretinin sınırlanmasını ve kamu hürriyetlerinin etkili olarak korunmasını sağlamak için,mahkemelerin,özellikle yürütme organı karşısında bağımsızlığının sağlanması gerekir. Kuvvetler ayrılığı ilkesinin bugün için bütün önem ve ağırlığı bu noktada toplanmaktadır.[6][6]

d) d) d) d) Kanunların Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi :

Kişi haklarının,milli iradeden doğan yasama organına karşıda korunmasının gerekebileceği, tarihsel bakımdan daha sonra çıkan ve benimsenen bir düşüncedir. Dolayısıyla kanunların Anayasaya uygun olması ve uygunluğunun yargı yoluyla denetiminde Hukuk Devleti ilkesinin gereklerinden olmuştur. Parlamentolardaki geçici çoğunlukların, çıkardıkları kanunlarla, Anayasaya aykırı kurallar koyarak,kanun yolu ile de baskı yöntemleri kurabilmeleri mümkündür.[7][7]

Anayasamızın 146ncı maddesi kanunların,kanun hükmünde kararnamelerin ve TBMM içtüzüğünün,Anayasa şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetlemek üzere “Anayasa Mahkemesi”ni kurmuştur.

e) e) e) e) Kanunsuz Suç ve Ceza Olmaması :

Kişinin yasak eylemleri ve bunların cezalarını önceden bilmesi gerekir. Bu ilke Hukuk Devletinin ve kişinin temel hak ve özgürlüklerinin güvencesidir. Anayasamızın 98 nci ve T.C.K.’nın 1nci maddesinde düzenlenmiştir.

f) f) f) f) Devletin Mali Sorumluluğu :

Devletin idari faaliyetleri sonucunda birtakım kişilerin haklarının zarara uğraması olasıdır. Hukuk Devleti anlayışı,devletin verdiği haksız zararlardan sorumlu tutulmasını gerektirir. Anayasamızın 125 ve 40 ncı maddeleri bu husus ile ilgilidir.

g) g) g) g) İdarenin Yargısal Denetimi :

Yürütmenin hukuka bağlılığı ve yürütme işlemlerinin yargı denetimi altında olması Hukuk Devleti ilkesinin temelidir.

Yürütme organı,teknik bir takım işlemleri yerine getirirken,kendi sorumluluğunu ileri sürerek,halkın gerçek istemine aykırı işlemlerde bulunabilir.[8][8]İdarenin artan görev ve yetkilerini kötüye kullanmalarını,keyfiliğe kaçarak kişilerin temel hak ve özgürlüklerini zedelemelerini önlemek için bir takım yaptırımlara ihtiyaç duyulmuştur. Bundan dolayıdır ki;Devletin hukuki tasarruflarını sınırlayacak üstün hukuk kurallarının varlığını kabul etmek gerektiği gibi,tasarrufların bu üstün kurallara aykırı olduğu zaman bu aykırılığın doğru olup olmadığını yargısal usullerle tespit edecek ve sonuçta hukuk kurallarına aykırı durumu ortadan kaldıracak bir yargı örgütüne ve yargısal denetime ihtiyaç vardır.[9][9]Bu nedenle Hukuk Devletinde,hukukun en büyük güvencesi yargısal denetim yolu ile yasama,yürütme etkinlikleri ile düzen içindeki tüm ilişkilerin hukuka uygunluğunu gerçekleştiren yargı örgütü ve onun başında bulunan yüksek mahkemeler olmaktadır.[10][10]Görüldüğü gibi asıl amaç yönetilenleri idareye karşı korumaktır.

İdarenin yargısal denetimi genellikle şu konuları içerir:

a- a- a- a- İdarenin Bütün Eylem ve İşlemlerinin Yargı Denetimine Açık Olması : Anayasanın 125/1 nci maddesinde konu ile ilgili düzenleme vardır.

b- b- b- b- Mahkemelerin Bağımsızlığı :Anayasanın 138 nci maddesinde düzenleme mevcuttur

c- c- c- c- Hakimlik ve Savcılık Teminatı :Anayasanın 139 ncu maddesinde düzenlenmiştir.

B-İPTAL DAVASI

1. 1. 1. 1. GENEL : İptal Davası,idare tarafından tesis edilmiş bulunan idari bir karardan şahsi,meşru ve aktüel bir menfaati haleldar olan bir kişinin idari bir mahkemeye başvurarak bu kararın mevzuata,hukuka;yetki,sebep,şekil,konu ve maksat bakımlarından biriyle aykırılığından ötürü iptalinin istenmesidir.[11][11]

İptal Davaları,özel hukuk alanında mevcut olmayan,tamamıyla idare hukukuna “mahsus” davalardır.

İptal Davalarının özellikleri:

Hukuk Devletinde,iptal davası yönetimin hukuka uygunluğunu sağlayan yollardan birisidir.

a- a- a- a- İptal Davası ancak hukuka aykırılık durumlarında açılabilir. Yönetimce alınan kararların yapılan işlemlerin yerindeliği iptal davasına konu olmaz.

b- b- b- b- İptal Davası öyle,bir idari kararın tümünün ya da bir bölümünün iptal edilmesi sağlanır.

c- c- c- c- İptal Davası açılabilmesi için davacının “hakkının ihlal edilmesine” gerek yoktur;”menfaatinin ihlal edilmesi” yeterlidir

d- d- d- d- İdarenin işlemlerinden “yürütülmesi gerekli” ve “tek yanlı” olanlar ancak iptal davasına konu olabilir. İdarenin danışma niteliğinde olan,görüş belirten işlemleri, idari, sözleşmeler ve yargı kararları iptal davasına konu olamazlar.[12][12]

Yürütmenin Durdurulması kararının verilmesini gerektiren şartlar;

1602 Sayılı AYİM Kanununun 62 nci maddesine göre, "idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. "

ESASA İLİŞKİN ŞARTLAR:

1.Hukuka Aykırılık Şartı :

Yürütmenin durdurulmasında asıl sorun idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması durumudur. Hukuka aykırılık zaten iptal davasının esasına ilişkin bir koşuldur ve bunun ilk bakışta ya da başta anlaşılabilmesi ancak yetki unsuruna ilişkin ve çok açık tecavüzlerde veya yokluk halinde mümkündür. Burada söz konusu edilen hukuka aykırılık yalnızca kanuna ve mevzuata aykırılık hali değildir. Hukuka aykırılığı, kanuna ve mevzuata aykırılığı kapsayan daha geniş ve genle bir kavram olup, eşitlik, adalet, hak ve nesafet kurallarını da içine alan bir kavram olarak anlamak gerekir[13][13].

2. Telafisi Güç ve İmkansız Zararların Doğması Şartı :

Telafisi güç ya da imkansız zarar ise, maddi bir kavram değil, eski hakin geri gelmesini mümkün kılmayacak durum anlamındadır. Başka bir deyişle o işlem sanki hiç yapılmamış gibi bir olgunun gerçekleşebilmesini önleyici her durum telafisi güç ya da imkansız sayılmalıdır. Yürütmenin Durdurulmasının şartı olarak ileride telafisi güç veya imkansız zarar, idarenin uğrayacağı zarar değil, hakkında idari işlem yapılan kişinin uğrayacağı zarardır. Yürütmenin durdurulmasının asıl anlamı davacının çıkarlarının korunmasıdır. Yoksa, yürütmenin durdurulması kamu gücünün çıkarlarının korunması için ortaya konmuş bir yol değildir.

YÖNTEME İLİŞKİN ŞARTLAR :

1. Yürütmenin Durdurulması dava dilekçesi ile veya dava açıldıktan sonra istenebilir. Dava açılmadan yürütmenin isteminde bulunulamaz.

2. Yürütmenin Durdurulması kararı istem üzerine verilir. İdari yargı mercileri kendiliğinden yürütmenin durdurulmasına karar veremez.

3. Yürütmenin durdurulması kararı verilen dosyalar öncelikle incelenir. Burada öncelik, davanın karara bağlanmasından önceki yargısal işlemlere yöneliktir.

4. Yürütmenin Durdurulması kararı, 90 gün için verilir. Tarafların istemi üzerine yeniden yürütmenin 90 gün için durdurulmasına karar verilir. 90 günlük sürenin hangi tarihten başlayacağı kanunda belirtilmemiştir. Ancak yürütmenin durdurulması kararının idarece yerine getirildiği tarihten itibaren işlemeye başlayacağı doktrinde kabul görmüştür.

5. Yürütmenin Durdurulması kararı verilen dosyalar tamamlandıklarından itibaren 30 gün içinde esastan karara bağlanırlar. Aksi halde yürütmenin durdurulması kararı kendiliğinden hükümsüz kalır.

6. Yürütmenin Durdurulmasına karar verilmesi ileride kararın iptal edilmemesi durumunda yönetim için zarar doğurabilir. Bu gibi zararları karşılamak üzere, yürütmenin durdurulması isteminde bulunan taraf teminat göstermek durumundadır. Ancak durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir.

3.YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI VERİLEMEYECEK HALLER :

1.Savaş halinde,(ay.125/6)

2.Sıkıyönetim halinde,sıkıyönetim ilan edilen bölgelerden alınan veya bu bölgelere naklen atanmaları yapılan personele ilişkin olarak açılan iptal davalarında,(AY.125/6)

3.Olağanüstü haller sebebiyle alınan tedbirlerin uygulanmasında görevlendirilen kamu personelinin naklen atanmalarına ilişkin iptal davalarında yürütmeyi durdurma kararı verilmez.

4.YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARLARINA KARŞI İTİRAZIN ŞARTLARI:

1.Yürütmenin durdurulması istemi hakkında verilmiş bir karar bulunması,

2.İtiraz edenin,davanın taraflarından olması,

3.Yürütmenin durdurulmasına ilşkin kabul veya red kararlarına itiraz,karaın tebliğinden itibaren 7 gün içinde yapılmalıdır.

5.YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARLARININ SONUÇLARI

Genellikle bir haklılık belirtisine dayanan yürütmeyi durdurma kararları,iptal kararlarından farklı olarak tesis edilen işlemleri ortadan kaldırmamakta,ancak askıya almaktadır.Sanki hiç işlem tesis edilmemiş gibi,önceki hukuksal durumun devamı sağlanmaktadır.”Kendi kendine yürür olmak” vasfı kaldırılmaktadır.Yargının böyle bir karar alması,idarenin yargı tarafından kontrol edilmesi anlamına gelmemelidir.Burada sadece hukuka aykırı işlemin yürütülmesi ve hukuk düzeninde yapılmış olan değişiklik bir süre askıya alınmaktadır.Yani ortaya yepyeni bir durum çıkmaz.

Yürütmenin durdurulması kararlarının geriye yürüyüp yürümeyeceği ise halen doktrinde tartışmalıdır. Özellikle yürütmenin durdurulması kararı verilinceye kadar dava konusu işlemin eyleme dönüştüğü durumlar ile eyleme dönüşmeyen durumlardır.Örneğin,bir binanın yıkılması ile bir memurun atanma işleminin yapılmasıdır.

IDARI YARGILAMA HUKUKUNDAN KARAR ORNEKLERI

1.1.4. İdari Yargı Kararlarının Yerine Getirilmesinde Sorumluluk
Yargı kararlarını kasten yerine getirmeyen kamu görevlisi suç işlemiş sayılır. Zira Anayasaya gereğince; yargı kararlarının uygulanmaması bir yana, geciktirilmesi bile yasaktır. Bu bağlamda, yargı kararlarının uygulanmaması kamu görevlisinin tazminat ile sorumlu tutulması için yeterli kabul edilmiştir. Sorumluluk için ayrıca kin, garez, düşmanlık vb. duyguların varlığının ispatına gerek bulunmamaktadır. Zaten, kişisel kusurun saptanması için sayılan duyguların etkisi altında davranıldığının tespiti uygulamada büyük güçlükler doğurur. Böyle bir görüşün kabulü halinde karar gereğini yerine getirmeyen görevlinin hukuki sorumluluğu ancak pek sınırlı durumlarda mümkün olabilecek ve böylece Danıştay kararlarının uygulanması olanağı hemen hemen ortadan kalkabilecektir. Bu nedenle, yargı kararlarında kamu görevlisinin kişisel sorumluluğuna hükmedebilmek için kin, garaz, düşmanlık ve benzeri duyguların varlığının araştırılmasına gerek olmadığı yönünde içtihat birliği hasıl olmuştur.

KARAR SIRA NO : 46 Yargı Kararını Uygulamayan Kamu Görevlisinin Sorumluluğu
Anayasanın 138’inci maddesinde, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu belirtildikten başka, kararların değiştirilemeyeceği ve uygulamasının da geciktirilemeyeceği yer almış bulunmaktadır. Yine bu bağlamda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 28’inci maddesinde de, mahkeme kararlarını 30 gün içinde uygulamayan kamu görevlileri hakkında tazminat davası açılabileceği ifade edilmiştir. Açıklanan bu yasal düzenlemeye paralel olarak Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kurulunun 24.09.1979 gün ve 7/2 sayılı kararında da, yargı kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu bulunduğuna işaret edilmiştir. Bu kararın uygulanmaması durumunda, uygulamayan kamu görevlisinin kin, garez, kasıt gibi kusurlarının varlığının aranması gerekmez. Diğer bir anlatımla zarar gören, davalının kasten uygulamadığını kanıtlamakla yükümlü olmadığı gibi davalı da kastının bulunmadığını kanıtlamakla sorumluluktan kurtulamaz.

Somut olayda, davacı tarafından alınan idari yargı kararlarının uygulanmadığı tartışmasızdır. Tartışmalı olan yön davanın kamu kurumu olan belediye aleyhine mi, yoksa kararı uygulamayan kamu görevlileri aleyhine mi yöneltileceği noktasında toplanmaktadır. Yukarıya alınan Anayasal ve yasal düzenlemeler davanın idare aleyhine açılabileceği gibi, kamu görevlisi aleyhine de açılabileceğini öngörmektedir. Davacı isterse, idari yargı yerinde kurum aleyhine de dava açabilir.
Yargıtay 4.HD., Tarih, 09.06.1999; E.1999/3555; K.1999/5498
Yargıtay Kararları Dergisi, C.25, S.11, Kasım 1999, s.1519-1521

İdari yargı yerlerince verilen Yürütmenin Durdurulması kararlarını uygulamayan kamu görevlisi hakkında adli mahkemelerde tazminat davası açılabilecektir. Açılan bu davalarda kişisel kusurun varlığının tespiti için İdari yargıda konuyla ilgili olarak iptal kararının verilmesinin beklenip beklenmeyeceği bir sorun olarak ortaya çıkabilir. Diğer bir ifadeyle, iptal kararı “bekletici sorun” sayılarak, kamu personelinin sorumluluğuna hükmedebilmek için, yürütülmesi durdurulan idari kararın, iptali de beklenecek midir? İdari yargı yerlerince verilen yürütmenin durdurulması kararları, diğer kararlar gibi bir yargı kararı olduğundan sadece bu karara uymamak sorumluluk için yeterlidir. Ayrıca, iptal kararının verilmesini beklemeye gerek yoktur. Yapılan yargılama sonunda yürütülmesinin durdurulmasına karar verilen idari işlemin hukuka uygun olduğu anlaşılsa ve iptal kararı verilmese bile yürütmenin durdurulması kararını uygulamayan kamu görevlisinin sorumluluğu ortadan kalkmaz ve yine yargı kararını uygulamama sorumluluğu altına girmiş olur. Yargıtay ve Danıştay tarafından bu yönde verilen kararlar 1979 yılından bu yana istikrarlı hale gelmiştir.

Konuyla ilgili Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı önemine binaen aşağıya alınmıştır. Zira çoğu yargı kararında, bu karara atıf bulunmaktadır.

KARAR SIRA NO : 47 Danıştay Kararlarının Uygulanmaması
1-Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmaması, bu kararları uygulamayan Kamu görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterlidir. Sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet, ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmelerinin araştırılması gerekmez.

2-Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu yönüne gidilebilmesi için, ilgilinin açmış olduğu iptal davası sonucunun beklenmesine gerek yoktur.

Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olup olmadığı, sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmelerinin araştırılmasına gerek bulunup bulunmadığı;

Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu yönüne gidilebilmesi için, ilgilinin açmış olduğu iptal davası sonucunun beklenmesine gerek olup olmadığı, diğer bir deyimle, ancak iptal davasının davacı lehine sonuçlanması halinde mi tazminata hükmedileceği,

Konularında, Hukuk ve Ceza Genel Kurulları ile Dördüncü Hukuk dairesi Kararları arasında çıkan uyuşmazlığın giderilmesi ... istenilmiş, ... kararlar arasında uyuşmazlık bulunduğu oyçokluğu ile kararlaştırılmış olmakla, işin esası görüşüldü:

... Danıştay’ca verilen kararların, bir ayrım yapılmaksızın uygulanması zorunluluğu bu şekilde benimsendikten sonra, Danıştay kararını uygulamayan kamu görevlisinin hangi koşullarla sorumluluğu yönüne gidilebileceği, diğer bir deyimle kişisel kusurun hangi hallerde gerçekleşeceği konusu üzerinde durulmuştur.

Kişisel Kusur; “İdare ajanının kamu görevini yerine getirirken, idare fonksiyonu, kamu görevi gerek ve koşullarına aykırı ve yabancı olan, bu nedenle idareye atıf ve isnat olunamayan, doğrudan doğruya ajanın şahsına isnat olunan ve kişisel sorumluluğunu gerektiren tutum ve davranışı” olarak tanımlanmaktadır. (Prof Dr. Ragıp Sarıca İdari Kaza, İstanbul 1949, s.389; Prof. Dr. Haluk Tandoğan Türk Mesuliyet Hukuku, Ankara, 1961, s.142.)

İdare ajanının ızrar kastıyla, garaz, kin, husumet, kıskançlık, intikam ve benzeri duyguların etkisi altında yaptığı işlem ve eylemlerde kişisel kusurun bulunduğu kuşkusuzdur. Ancak kişisel kusurlar sayılan bu davranışlar ve benzerlerinden ibaret değildir. İdare adına işlem yapan kamu görevlisinin bunlar dışında, emredici yasa kurallarına ve hukuka açıkça karşı gelme durumları, suç teşkil eden davranışları olabilir. Bu gibi hallerde de kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu için husumet, kin, garaz ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmesi aranacak mıdır?

Yukarıda da açıklandığı gibi Anayasa kuralları, buyurucu ve bağlayıcı temel hukuk kurallarıdır. Mahkeme kararlarının geciktirilmeden yerine getirilmesi zorunludur. İnsan hak ve özgürlüklerini, sosyal adaleti, toplumun huzur ve refahını gerçekleş-tirmeyi ve güvence altına almayı amaçlamış demokratik bir hukuk devletinde, açıklanan Anayasa ve yasa kurallarına rağmen bir mahkeme kararının yerine getirilmemesi düşünülemez. Aksi halde bu yasa kuralları kağıt üzerinde kalmaya zorunlu, değersiz sözcükler olmaktan öteye geçemez.

Mahkeme kararlarının yerine getirilmesi, bir hukuk devletinde o kadar önemlidir ki, mahkeme kararının yerine getirilmemesi kanuna aykırı davranıştan daha ağır bir kusur kabul edilmektedir. (Prof. Dr. Ragıp Sarıca, İdari Kaza, İstanbul 1949, s.233; Dr. Necdet Özdemir, Hizmet Kusuru Teorisi ve İdarenin Sorumluluğu, Ankara 1963, s.80.)

Bir Bakan ya da Danıştay kararlarını uygulama durumunda bulunan diğer kamu görevlilerinin yukarıda açıklanan yasal kuralları bilmedikleri ileri sürülemez. Öyleyse; açık, kesin ve emredici yasa kurallarına bilerek aykırı davranış da kişisel kusur kabul edilmek gerekir.

Doktrinde de kişisel kusurun alanı yalnız kötü maksat ve niyetle sınırlandırılmayıp ihmal, tedbirsizlik, dikkatsizlik gibi haller kişisel kusur kavramı içinde düşünülmekte ve özellikle idare adına işlem yapan kişinin sorumluluğu konusunda çoğunluk görüşü yargı kararlarının sadece uygulanmamasını idare ajanının kişisel kusuru saymaktadır. (Yıldırım Üler, İdari Yargıda İptal Kararlarının Sonuçları, Ankara 1970, s.128 ve dipnotta geçen Sarıca, Duran, Feyzioğlu, Özyörük, Özkol, Yayla, Mumcu ve yine burada sözü edilen Fransız yazarlarının görüşleri, ayrıca, Lütfi Duran, İdare Hukuku Meseleleri, İstanbul 1964, s.123 ve Dr. Necdet Özdemir, Hizmet Kusuru Teorisi ve İdarenin Sorumluluğu, Ankara 1963, s.129-130)

Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması kararlarının yerine getirilmesinde ihmal gösterilmesi veya ısrarla yerine getirilmesinden kaçınılması derece derece görevi savsamak veya görevi kötüye kullanmak suçunu oluşturduğu Yargıtay Ceza Genel Kurulunun İçtihadı Birleştirmeye konu olan 25.09.1978 gün ve 230/303 sayılı kararında benimsenmiştir.

Danıştay kararlarını yerine getirmeyen idare ajanlarının bu eylemlerinin görevi kötüye kullanma suçunu oluşturduğu Danıştay İkinci Dairesinin 10.05.1966 gün ve E.1965/2884, K.1966/1203 sayılı kararı ile de kabul edilmiştir. (Yüksel Esin-Erol Dündar, Danıştay’da Açılacak Tazminat Davaları, Birinci Kitap 1971, s.81)

Görülüyor ki, Yargıtay ve Danıştay Kararlarında, suçun oluşması için Danıştay kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin ayrıca garaz, kin, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmesi aranmamaktadır. Sadece kararın uygulanmaması suç teşkil ettiğine göre bu suçtan bir zarar meydana gelmişse, zararın ödetilmesi de doğaldır.

Öte yandan, kişisel kusurun saptanması için sayılan duyguların etkisi altında davranıldığının belirlenip ortaya çıkarılmasında isabet yönünden büyük güçlükler vardır. Böyle bir görüşün kabulü halinde karar gereğini yerine getirmeyen görevlinin hukuki sorumluluğu ancak pek sınırlı durumlarda mümkün olabilecek ve böylece Danıştay kararlarının uygulanması olanağı hemen hemen ortadan kalkabilecektir.

Bu nedenlerle Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin, zararın gerçekleşmesi halinde tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olduğu, sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında hareket ettiklerinin araştırılmasına gerek bulunmadığı kabul edilmiştir.

İçtihatların birleştirilmesine konu olan ikinci husus, ilgili tarafından Danıştay’da açılan iptal davasının, yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisi hakkında adliye mahkemelerinde açılmış bulunan tazminat davası için bekletici sorun sayılması gerekip gerekmediği konusudur.

Tazminat davasının iptal davası sonucuna kadar bekletilmesi gerektiğine ilişkin görüşün gerekçesi dört noktada toplanmaktadır: 1-Yürütmenin durdurulması kararları, idarece yapılan işlemin uygulanmasının dava sonucuna kadar ertelenmesini öngören ara kararlardır. İptal kararları ise uyuşmazlığı kesin olarak çözen, kesin hüküm teşkil eden ve işlemi ortadan kaldıran kararlardır. Bu itibarla iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında fark vardır. Yürütmenin durdurulması kararları koruyucu önlem niteliğinde ara karar olduğu için haklıyı haksızı ayırmaz. Böyle bir karara rağmen açılmış bulunan iptal davası sonuçta reddedilebilir. Onun için yürütmenin durdurulması kararlarının yerine getirilmemesi anında bir zararın olduğundan söz edilemez. Ancak iptal kararı verilmesi halinde maddi ve manevi zararın nitelik ve kapsamı belli olacaktır. Henüz zarar doğmadan bir kimsenin tazminat yükümlülüğü ile karşı karşıya bırakılması hukukun üstünlüğü ilkesiyle de bağdaşmaz. İptal davasının reddi halinde, iptali dava edilen idare işleminin hukuka ve yasaya uygun olduğu gerçekleşmiş olur. Bu durumda ise, yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesi suretiyle sabit olan hukuka aykırı davranış ile doğduğu ileri sürülen zarar arasında uygun sebep sonuç bağı yok demektir ve artık kamu görevlisinin tazminatla sorumlu tutulması da söz konusu olamaz. 2- Danıştay Kanununun 94’üncü maddesi uyarınca, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için teminat alınmaktadır. Bu teminat, ileride iptal davasının reddi halinde idarenin uğradığı zararın teminattan karşılanması amacını gütmektedir. Öyle ise, iptal davasının sonucu beklenmelidir. 3- Yürütmenin durdurulması kararı uygulansa idi, o takdirde açtığı iptal davasında haksız çıkan davacının mal varlığı idare aleyhine artacak idi. Mal varlığının haksız olarak artacağı hallerde ise bu artışa velev ki hukuka aykırı bir eylemle (yürütmenin durdurulması kararını uygulamamak suretiyle) engel olan kamu görevlisi tazminat ödeme yükümlülüğü altına sokulamaz. 4- Danıştay 5’inci Dairesi de 03.12.1969 gün 1968/5483 Esas, 1969/4297 Karar sayılı ilamında iptal davasının kabulü ve idare işleminin iptali halinde, bir tek tazminat isteğinin ileri sürülebileceği, hem yürütmenin durdurulması hem de iptal kararının uygulanmaması nedeniyle ayrı ayrı isteğin söz konusu olamayacağını kabul etmiştir. Bu da iptal davası sonucunun beklenmesi gerektiği görüşünü doğrulamaktadır.

Bu gerekçeler aşağıda sırasıyla belirtilen nedenlerle benimsenmemiştir:

1- İptal kararları uyuşmazlığı kesin olarak çözen, idari işlemi ortadan kaldıran ve kesin hüküm teşkil eden kararlardır. Yürütmenin durdurulması kararları bu nitelikte olmamakla beraber iptal kararları ile ortak yanları vardır. Yürütmenin durdurulması kararları gibi geriye yürür ve ileriye de yöneliktir. Böylece bu kararlar, dava konusu tasarrufun ve ona bağlı olarak yapılan işlemlerin durdurulmasının ve yapıldıkları andan önceki hukuki durumun yürürlüğünü sağladığı gibi bu durumun korunmasını ve devamını da gerekli kılar. Yine bu kararlara da iptal kararları gibi idare uymak zorundadır. Ancak iptal kararları dava konusu idari işlemin mevzuata ve hukuka aykırılığını tespit edip idareye hitap eden bir emir ve direktifi içermediği halde yürütmenin durdurulması kararlarında bir emir ve direktif yer almaktadır.

Bu açıklamalardan çıkan sonuca göre, yürütmenin durdurulması kararları iptal davası sonucuna kadar dava konusu işlemin uygulanmasını erteleyen ve işlemin yapılmasından önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlayan kararlardır. İptal davasının sonuçlanması üzerine bu tür kararlar ortadan kalkar. Hal böyle olunca iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlükte bulunan yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesi nedeniyle bir zarar gerçekleşirse bu zararın ödetilmesi zorunludur. İptal davasının reddedilmesi o tarihe kadar meydana gelen zararın ödetilmesine engel teşkil etmez. Zira, zarar idari işlemin hukuka aykırılığından değil, Danıştay kararının uygulanmamasından doğmuştur. Burada yapılan idare işleminin hukuka uygun olup olmadığının araştırılması değildir. Bu tazminat davasının dayanağı Anayasanın 132’nci maddesi ile Borçlar Kanunun haksız eyleme ilişkin 41 ve ondan sonra gelen maddeleridir. İdari işlemin hukuka aykırılığından doğan tazminat davasının dayanağı ise Anayasanın 114/son ve Danıştay Kanununun 71’inci maddesidir. Gerçekten Anayasanın 114’üncü maddesinin son fıkrasında “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” Ve Danıştay Kanununun 71’inci maddesinde “İlgililer, haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştay’da tam yargı ve iptal davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu dava üzerine işlemin iptali halinde bu husustaki kararın tebliği tarihinden itibaren doksan gün içinde tam yargı davası açabilirler” hükümler yer almıştır. Kuşkusuz bu hükümler idare aleyhine açılacak davalara ilişkindir. Ancak idari işlemi yapanın kişisel kusuru varsa, ilgili bu kişiye karşı adliye mahkemelerinde tazminat davası da açabilir. İşte böyle bir dava açıldığında iptal davası sonucunun beklenmesi zorunludur. Çünkü iptal davasının reddi halinde yapılan işlemin hukuka uygunluğu gerçekleşmiş olur ve bu durumda kamu görevlisinin veya idarenin tazminatla sorumlu tutulması söz konusu olamaz. Az önce belirtildiği gibi içtihatların birleştirilmesine konu olayın dayanağı, Anayasanın 132 ve Borçlar Kanununun 41 ve ondan sonra gelen maddeleri olduğu için idari işlemin hukuka uygun olup olmadığı üzerinde durulmasına ve iptal davası sonucunun beklenmesine gerek yoktur.

Konunun daha iyi anlaşılabilmesi için örneklerle durumun açıklanması yararı görülmüştür. Örneğin bir memur görevinden alınmış veya emekliye sevk edilmiştir. Bu idari işleme karşı yargı yoluna başvurmuş ve Danıştay’dan yürütmenin durdurulması kararı almıştır. İdare kararı uygulamamıştır. Şayet karar gereği yerine getirilseydi bu memur görevine dönecek, maaş ve diğer istihkaklarını alacak, fiilen çalışmış ve yaptığı tüm işlemler idare hukuku esaslarına göre geçerli bulunmuş olduğundan, açtığı iptal davası sonunda reddedilse bile bu maaş ve istihkakları kendisinden geri alınmayacaktı. Bu örnekte görüldüğü gibi yürütmenin durdurulması kararının uygulanmaması nedeniyle memurun zarara uğrayacağı açıktır. Yine, bir ticarethanenin belediye mevzuatına uymadığı gerekçesiyle ruhsatının iptal edilerek mühürlendiğini, ticarethane sahibinin Danıştay’da iptal davası açarak yürütmenin durdurulması kararı aldığını, fakat yetkili belediye ajanının bu kararı uygulamadığını düşünelim. Ticarethane sahibi kararı uygulamayan kamu görevlisine karşı açtığı davada ticarethanenin belirli bir süre kapalı kalması sonucu zarara uğradığını ileri sürmüş ve bu iddiasını da ispat etmiştir. Bu örnekte de ticarethane sahibinin zararı açıktır. İptal davasının ileride reddedilmesi yürütmenin durdurulması kararının uygulanmamasından doğan bu zararın ödetilmesine engel değildir.

Yukarıda da anlaşıldığı üzere yürütmenin durdurulması kararının uygulanmaması suç teşkil etmektedir. Suç teşkil eden bir olayda haksız eylemin koşullarından olan hukuka aykırılık ve kusurun bulunduğunda kuşku yoktur. Zarar varsa, eylem ile zarar arasında illiyet bağının da varlığını kabul etmek gerekir. Onun için olayda haksız eylemin koşullarından hukuka aykırılık, kusur ve illiyet bağı üzerinde durulmasına gerek bulunmamaktadır. Üzerinde durulacak yön zarar unsurudur. Verilen örneklerde görüldüğü gibi haksız eylemin zarar unsuru da gerçekleşmiş ve böylece haksız eylem nedeniyle tazmin borcu doğmuştur.

Maddi tazminat borcunun doğması için nasıl Borçlar Kanununun 41’inci maddesindeki unsurların varlığı aranıyorsa, manevi tazminat için de aynı Kanunun 49’uncu maddesindeki unsurların gerçekleşmesi şarttır. Davacı hukuka aykırı olduğuna inandığı bir işleme karşı yargı yoluna başvurmuş ve Danıştay’dan “yürütmenin durdurulması” kararı almıştır. Bu kararın uygulanarak önceki hukuki durumun geri gelmesini beklemesi hukuka inanan kişinin en doğal hakkıdır. Bu kararın uygulanmaması nedeniyle kuşkusuz davacı manevi üzüntü de duyacaktır. Ancak, her manevi üzüntü tazminatı gerektirmez. Onun için manevi tazminat hükmedilip edilmeyeceği, hükmedilecekse tazminat tutarının tayini olayına göre değişecektir. Şu halde yürütmenin durdurulması kararını uygulamayan kamu görevlisinin maddi tazminatla sorumlu tutulabilmesi için ilgilinin bundan bir zarar görmüş olması ve manevi tazminatta ise kişisel menfaatlerin ağır surette haleldar olmuş bulunması gerekir ve bu durumda iptal davası sonucunun beklenmesine gerek yoktur.

Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kişiler hakkında açılan kamu davalarında, ceza mahkemeleri kararın yalnızca uygulanmamasını suç saymakta ve iptal davası sonucunun suçun oluşmasında bir etkisi olmadığı kabul edilmektedir. İptal davasının reddedilmesi ve böylece yapılan idari işlemin hukuka uygunluğunun gerçekleşmesi mahkumiyet kararı verilmesine engel teşkil etmemekte ve şayet zarar varsa, T.C.K.37’nci maddesi hükmü uyarınca bu zararın ödetilmesi de doğal bulunmaktadır. Ceza Mahkemeleri, kararı yerine getirmeyen kişiler hakkında gerektiğinde hürriyeti bağlayıcı ceza uygulamakta ve zararı ödetmeleri de zorunlu bulunmakta iken, hukuk mahkemelerinin hürriyeti bağlayıcı cezadan daha hafif olan tazminata hükmedebilmeleri için iptal davası sonucunu beklemeleri bir çelişki olur. Bu itibarla içtihatların iptal davasının tazminat davası için bekletici sorun sayılmaması gerektiği yolunda birleştirilmesi, ceza mahkemelerinin tatbikatına da uygun düşecektir.

2- Yürütmenin durdurulması kararlarının verilmesinden önce teminat istenmesi, iptal davasının reddi halinde idarenin uğraması muhtemel zararların bu teminattan alınmasını sağlamayı amaçlamaktadır. Ancak, iptal davasının reddi halinde bu davanın açılmasından dolayı idare her zaman zarara uğramaz. Zararın gerçekleşmediği durumlar da olabilir. Örneğin bir vergi davasının reddi halinde, bu davadan dolayı verginin geç ödenmesi nedeniyle gerçekleşecek faiz gibi zararlar bu teminattan alınabilir. Bir memur davasında ise yürütmenin durdurulması kararının uygulanması üzerine görevine dönerek çalışan bir memurun aldığı maaş ve istihkakları yaptığı hizmetin karşılığı olduğu ve bu nedenle kendisinden geri alınamayacağı için idarenin yaptığı ödemelerin bu teminattan alınması söz konusu değildir. O halde teminat alınmasının da iptal davasının bekletici sorun yapılması için bir dayanak sayılması mümkün bulunmamaktadır.

3- Yukarıda gösterilen örneklerde belirtildiği gibi yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmesi nedeniyle davacının mal varlığında idare aleyhine bir haksız zenginleşmeden söz edilemez. Şu halde idarenin bu yüzden maddi kaybı olmayacaktır. Aksine bazı hallerde kararın uygulanmaması idarenin zararına yol açabilir. Şöyle ki, idare, görevden aldığı memur yerine bir başkasını görevlendirecek ona çalışması karşılığı belli bir ücret ödeyecek, görevden alınan memur sonunda iptal davasını kazandığı takdirde ona da ücreti karşılığını tazminat olarak ödeyecektir. Bu suretle idare bir ücret yerine iki kez ödemede bulunacağı için zarara uğrayacaktır.

4- Danıştay bir yüksek idare mahkemesidir. İdare hukuku esaslarını uygular. Adliye mahkemeleri ise olayları özel hukuk hükümlerine göre çözümler. Nitekim içtihadı birleştirme konusu olayda, mahkemeler olayın özelliği itibariyle idare hukuku esaslarından yararlanmakla beraber, uyuşmazlıkların çözümünde özel hukuk hükümlerini esas almak durumundadırlar. Bu nedenle ve esasen her birinin kanunla belli edilen görev alanları ayrı bulunduğundan, idare mahkemelerinin verdikleri kararların adliye mahkemelerini, adliye mahkemelerinin verdikleri kararların da idare mahkemelerini etkileyici bir niteliği yoktur. Ancak, azınlık görüşünün gerekçesinde Danıştay Beşinci Dairesinin 03.12.1969 günlü bir kararına dayanıldığından bu yön üzerinde durulmuştur.

Azınlığın görüşüne dayanak yaptığı bu kararda “Danıştay Kanununun 71’inci maddesine dayanılarak açılan tazminat davasında idari tasarrufun tesisinden iptale kadar geçecek zamana ait ademi infazdan doğacak maddi ve manevi tazminatları kapsayacağı cihetle ayrıca yürütmenin durdurulması yolundaki en geç dava sonuna kadar devam edecek olan kararın uygulanmaması sebebiyle ayrıca bir tazminat davasını mevzuatımız öngörmemiştir. Bu sebeplerle dayanaksız davanın reddine” denilmiştir. Bu karar oyçokluğu ile verilmiş, iki muhalif üye yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesi nedeniyle davacının uğradığı zararın ödetilmesi gerektiği yolunda düşünce belirtmişlerdir. Görülüyor ki, Danıştay Beşinci Dairesinin çoğunluk görüşü yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesinden dolayı bir tazminat davası açılamayacağını öngörmektedir. Oysa Yargıtay böyle bir davanın açılabileceğini kabul etmekte, ancak zararın ne zaman gerçekleşeceği konusunda uyuşmazlık bulunmaktadır. O halde Danıştay Beşinci Dairesinin bu kararı iptal davasının, tazminat davası için bekletici sorun yapılmasına ilişkin görüşü destekler nitelikte değildir. Kaldı ki Danıştay Beşinci Dairesi sonradan görüşünü değiştirmiş ve 28.11.1978 gün, Esas 1976/5291, Karar 1978/3368; 12.02.1979 gün ve Esas 1976/7508, Karar 1979/233; 26.02.1979 gün ve Esas 1977/1243, Karar 1979/448 sayılı ilamlarında yürütmenin durdurulması kararının uygulanmaması nedeniyle idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabileceğini kabul etmiş ve tazminat hükmetmiştir. Bu durumda Danıştay Beşinci Dairesi kararının da bekletici sorun için dayanak yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Bu gerekçe ve düşüncelere dayanılarak iptal davası sonucunun beklenmesine gerek olmadığı sonucuna varılmıştır.

Sonuç 1- Danıştay’ca verilen yürütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmamasının bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterli olduğuna, sorumluluk için ayrıca, kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi altında hareket etmelerinin araştırılmasına gerek olmadığına, 24.09.1979 günlü toplantıda üçte ikiyi aşan çoğunlukla,

Sonuç 2- Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu yönüne gidilebilmesi için, ilgilinin açmış olduğu iptal davası sonucunun beklenmesine gerek olmadığına, ilk toplantıda 2/3 çoğunluk sağlanamadığından 22.10.1979 günlü toplantıda çoğunlukla karar verildi.
Yargıtay, İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurul Kararı T.22.10.1979; E.1978/7;K.1979/2 Resmi Gazete, 29.11.1979/16824, s.56-67.

Herhangi bir yargı kararını yerine getirmeyen görevli Anayasanın 129’uncu maddesi ve 657 sayılı yasanın 13’üncü maddesi ile getirilen korumadan yararlanamaz. Yargı kararının bir amirin emri ile yerine getirilmemesi de kabul görmemelidir. Zira yine Anayasaya göre konusu suç teşkil eden bir emrin uygulanması mümkün değildir. Bu emri uygulayan kamu görevlisi de sorumluluktan kurtulamaz. Buna karşın gerek Anayasanın 129’uncu maddesi gerekse 657 sayılı yasanın 13’üncü maddesi gereğince, mahkeme kararının yerine getirilmemesinden dolayı idare aleyhine de dava açılması mümkündür. Zira, personelin kişisel sorumluluğu idarenin sorumluluğunu büsbütün ortadan kaldırmaz.

Yargı kararını yerine getirmeyen kamu personelinin bunu kasten yapıp yapmadığını tespit etmek güç olabilir. Ancak, belli karinelerin varlığı halinde kastın varlığı da kabul edilmiştir.

KARAR SIRA NO : 48 Yargı Kararının Yerine Getirilmemesinde Kasıt
Bir yargı kararının yerine getirilmemesinde kastın belirlenmesi, bir sorun olarak ortaya çıkabilir. Ancak Anayasa buyruğu olarak yerine getirmekle yükümlü olan kamu görevlisinden “yerine getirme açıkça istendiği halde” yasal süre içinde getirilmemesi durumunda kastın varlığı kural olarak benimsenmelidir.
Yargıtay; 4.HD.; T.13.05.1986; E.1985/4064

İdari yargı kararlarının yerine getirilmemesi nedeniyle, yeniden dava açılır ve dava sonunda idare bir tazminat ödemekle yükümlü tutulursa bu zarar için yargı kararını uygulamaktan imtina ederek tazminat ödenmesine sebep olan personele rücu etmek gerekecektir. Bu durum Danıştay’ca verilen ve tazminata hükmedilen kararlarda açıkça yazılmaktadır.

1.1.5.Hizmet Kusurunun Kapsamında Genişleme
Zaman içerisinde, hizmet kusuru kavramı, kişisel kusur kavramına nazaran genişlemiştir. Özellikle Anayasanın 129’uncu maddesi hükmünün gerek Uyuşmazlık Mahkemesi gerekse Danıştay ve Yargıtay tarafından hizmet kusuru lehine geniş yorumlanması bu yaklaşımda etkili olmuştur. Böyle bir genişlemenin olduğu şeklindeki mülahazalar anılan yargı kuruluşlarının karar metinlerine dahi girmiştir. Hatta 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun motorlu araçların trafik kurallarına ve gereklerine aykırı davranışları sonucunda meydana gelen zararlara ilişkin sorumluluğu düzenleyen 85, 90 ve 106’ncı maddelerine göre bu tür zararlar adli yargı yerinde görülmesi gerekmekte ve devlete ait araçlarla özel kişilere ait araçlar arasında bu konuda bir ayrım yapılmamış olmakta iken son zamanlarda kamuya ait araçlarla yapılan kazalar sonucu verilen zararların tazmini hususunda idari yargının görevli olduğu belirtilmektedir. Bu konuda örnek iki karar aşağıya alınmıştır.

KARAR SIRA NO : 49 Trafik Kazalarında Özel Hukukun Geçerliliği
Dava, Hasanoğlan Belediyesinde itfaiye eri olarak görev yapan davacının, yangın mahalline intikal eden itfaiye aracının devrilmesi nedeniyle meydana gelen trafik kazası sonucunda uğradığı zararın idarece tazminine hükmedilmesi isteminden ibarettir.

Dosya içeriğinden, Hasanoğlan Belediyesine ait itfaiye aracının, 4.11.1994 gününde yangın mahalline intikal ederken karayolu üzerinde devrildiği; araç şoförünün, hakkında açılan kamu davasında 8/8 oranında kusurlu bulunduğu; aynı araçta itfaiye eri olarak görevli bulunan davacının hayati tehlikeye maruz kalacak şekilde yaralandığı ve bu nedenle, vücut gücünü %100 oranında kaybederek sürekli iş göremez durumunda sakat kaldığının Adli Tıp kurumu raporu ile belirlendiği; davacı tarafından araç şoförü ve Belediye Başkanlığına karşı adli yargı yerinde açılan kısmi tazminat davasında yapılan bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporda, uğranılan zararın ....... TL. olduğunun saptanması üzerine, fazlaya ilişkin bulunan, ... lira maddi zararın idarece tazmin edilmesi istemiyle uyuşmazlık konusu ek davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

KAMU GÖREVLİSİNİN BULUNDUĞU KAMU ARACININ GÖREV YERİNE İNTİKALİ SIRASINDA KARAYOLU ÜZERİNDE DEVRİLMESİ SONUCU SAKATLANMASI NEDENİYLE UĞRADIĞI ZARARIN İDARECE TAZMİNİ İSTEMİNE İLİŞKİN BULUNAN DAVANIN, İDARE İLE PERSONELİ ARASINDAKİ İDARE HUKUKU İLİŞKİSİ NEDENİYLE İDARE HUKUKU İLKELERİNE GÖRE ÇÖZÜMLENMESİ GEREKTİĞİ DÜŞÜNÜLEBİLİR İSE DE; TAZMİNATIN KONUSU OLAN ZARARI DOĞURAN OLAYIN BİR TRAFİK KAZASI OLMASINA GÖRE, GÖREVLİ YARGI YERİNİN BELİRLENEBİLMESİ İÇİN, KONUYA İLİŞKİN ÖZEL DÜZENLEMELER İÇEREN 2918 SAYILI KARAYOLLARI TRAFİK KANUNUNUN İLGİLİ HÜKÜMLERİNİN İNCELENMESİ GEREKİR.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun trafik kazalarına ilişkin yedinci kısmını izleyen hukuki sorumluluk ve sigorta hakkındaki sekizinci kısmının, “İşleten ve Araç İşleticisinin Bağlı Olduğu Teşebbüs Sahibinin Hukuki Sorumluluğu” başlıklı birinci bölümünde aynı başlıkla yer alan 85’inci maddesinin, değişik birinci fıkrasında “Bir motorlu aracın işletilmesi bir kimsenin ölümüne veya yaralanmasına yahut bir şeyin zarara uğramasına sebep olursa, motorlu aracın bir teşebbüsün unvanı veya işletme adı altında veya teşebbüs tarafından kesilen biletle işletilmesi halinde, motorlu aracın işleteni ve bağlı olduğu teşebbüsün sahibi, doğan zararlardan müştereken ve müteselsilen sorumlu olurlar” ve değişik 5’inci fıkrasında “işleten ve araç işleticisi teşebbüsün sahibi, aracın sürücüsünün veya aracın kullanılmasına yardımcı kişilerin kusurundan kendi kusuru gibi sorumludur” hükümlerini taşımakta, bu bölümün sonunda yer alan 90’ıncı maddesinde, “maddi tazminatın biçimi ve kapsamı ile tazminat konularında Borçlar kanununun haksız fiillere ilişkin hükümleri uygulanır” denilmekte, aynı kısmın “özel durumlar” başlıklı üçüncü bölümünde Devlete ve kamu kuruluşlarına ait araçların durumunu düzenleyen 106’ncı maddesinde ise “Genel Bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır” hükmüne yer verilmektedir.

Anılan hükümlerin incelenmesinden, 106’ncı maddede sayılan kamu kurum ve kuruluşlarının sahip oldukları motorlu araçların sebep olduğu zararlardan dolayı idare hukuku kurallarına değil, bu yasada düzenlenen “işleten ve araç işleticisinin bağlı olduğu teşebbüs sahibinin hukuki sorumluluğu” çerçevesinde Borçlar Kanununun haksız fiillere ilişkin hükümlerine tabi kılındığı; bu suretle 2918 sayılı Yasada, motorlu aracın işletilmesinden doğan zararların tazmini konusunda, motorlu aracın sahibinin özel ya da kamu tüzel kişisi olması bakımından bir farklılık gözetilmeyerek işaret edilen kamu kurum ve kuruluşlarının da özel hukuk tüzel kişileri gibi aynı esaslara göre sorumlu olduklarının kabul edildiği anlaşılmaktadır.

2918 sayılı yasanın anılan açık hükümleri karşısında, kamu idaresine ait motorlu aracın neden olduğu zararların tazmini istemiyle açılan davanın, işletenin hukuki sorumluluğu çerçevesinde özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği açıktır.
Uyuşmazlık Mahk., Hukuk B. T.21.06.1999; E.1999/13;K.1999/21

KARAR SIRA NO : 50 Risk İlkesine Göre İdarenin Sorumluluğu
Dava, polis panzerinin çarpması nedeniyle ölen kişinin mirasçıları tarafından, destekten yoksunluk karşılığı maddi ve manevi tazminatın davalı idareden tahsiline hükmedilmesi istemiyle açılmıştır.

Olayda, emniyet kuvvetlerince, genel güvenlik ve düzenin sağlanması şeklindeki görevin yerine getirilmesi amacıyla, vaki kargaşaya yapılan müdahalede görevlilere güç ve koruma sağlayan polis panzerinin, hizmete özgü araç ve gereç olarak kullanılması sırasında doğan zararın, panzerin motorlu araç olduğundan hareketle, bir trafik olayından kaynaklandığından söz etmek olanaksızdır.

Anayasanın 125’inci maddesinin son fıkrasında idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.

Anılan Anayasa hükmü gereğince, idarenin sorumluluğunun belirlenmesinde esas alınan HİZMET KUSURUNUN YANISIRA, DEĞİŞEN VE GELİŞEN TOPLUMSAL İHTİYAÇLARA BAĞLI OLARAK BU HÜKÜM GENİŞ YORUMLANMAK SURETİYLE, KAMU GÖREVLİLERİNİN KİŞİSEL KUSUR-LARININ VE HATTA ÜÇÜNCÜ KİŞİLERİN EYLEMLERİNİN DOĞURDUĞU ZARARLARDAN DOLAYI, İDARENİN KUSURSUZ SORUMLULUK İLKESİNE GÖRE SORUMLU OLDUĞU YERLEŞİK YARGISAL İÇTİHATLARLA KABUL GÖRMÜŞ BULUNMAKTADIR.

Bu kabul, idarenin yürüttüğü kimi hizmetlerin kuruluş ve işleyişinde risk taşıması nedeniyle, olayımızda olduğu gibi, özellikle kitle hareketlerinden doğan kargaşa ve saldırıların yol açtığı zararların, onların doğumunda hiç bir kusuru olmayan gerek hizmeti yürüten kamu görevlisinin gerekse hizmetten yararlananların ya da üçüncü kişilerin omuzlarında bırakılmasının hakkaniyete uygun olmayacağı ve bunun “Sosyal Devlet” ilkesinin gereği olduğu düşüncesine dayanmaktadır.

Bu durumda, kamu hizmetinin kuruluş ve işleyişinden doğan zararların idarece giderilmesini amaçlayan ve bu haliyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-b maddesi kapsamında bulunan tam yargı davasının, yukarıda belirtilen idare hukuku ilkelerine göre çözümlenmesinde idari yargı yeri görevli bulunmaktadır.
Uyuşmazlık Mahk., Hukuk Böl. T.28.12.1998; E.1998/65; K.1998/69
Resmi Gazete, Tarih, 5 Şubat 1999; S.23602.

1.2.Maddi Hüküm-Şekli Hüküm Ayrımı
Hukukta şekli hüküm, bir hukuki işlemin hangi prosedüre bağlı olarak yapılacağını gösteren kurallar bütünüdür. Bu bağlamda VUK’nun çoğu hükümleri şekli hüküm niteliğindedir. Buna karşın Gelir Vergisi Kanunu çoğunlukla maddi kurullar içeren maddeleri ihtiva etmektedir.

657 sayılı Yasanın 12’nci maddesi, kamu personelinin idareye karşı mali sorumluluğunu genel olarak düzenlemekte; 13’üncü madde ise üçüncü kişilerin kamu hukukuna tabi görevleri ile ilgili olarak uğradıkları zararlardan ötürü idareye karşı dava haklarından söz etmektedir. Bu içeriklerine göre 12’nci madde maddi hüküm, 13’üncü madde ise şekli hüküm niteliğindedir. Bunun yanında 13’üncü maddenin “Kurumun, genel hükümlere göre sorumlu personele rücu hakkı saklıdır” hükmü, genel hükümlere yapılan yollama bakımından kısmen maddi kural niteliğindedir.

1.3. Mali Sorumluluk Cezai Sorumluluk Ayrımı
Mali sorumluluğun sonuçta zarar görenin zararının giderilmesi amacına yönelmesine karşın cezai sorumlulukta kişi genellikle hürriyeti bağlayıcı bir müeyyide ile karşı karşıya kalmaktadır. Türkiye’de memur ve hizmetlilerin görevleri sırasında veya dolayısıyla yaptıkları işlem ve eylemlerinden doğan cezai sorumlulukları öteden beri idari makamların muhakemeyi lüzum görmelerine ya da bir üst amirin iznine bağlı kılınmışken mali sorumluluk konusunda böyle bir engelleme ve sınırlama söz konusu değildir. Mali sorumlulukla ilgili işlemler genel hükümlere göre serbestçe yürütülmektedir.

Yukarıdaki kısa izahtan da anlaşılacağı üzere kamu personelinin mali sorumluluğunu İdareye Karşı Mali Sorumluluk ve İdare Edilenlere Karşı Mali Sorumluluk başlıkları altında incelemek gerekecektir.

(57) İçtihadı Birleştirme Kararına karşı yazılan azınlık görüşü için bkz. R.G. 29.11.19797/16824, s.63-67.
(58) İdarenin kusursuz sorumluluğu temelde, Hasar İlkesi ya da Kamu Külfetleri Karşısında Eşitlik İlkesine dayandırılmaktadır. Bunlardan hasar ilkesine göre, hasar ya da risk (muhatara) kavramı yönetimin tehlikeli bir etkinliğinin ya da kuruluşunun varlığını gösterir. Hasar ilkesinde, yönetimin davranışı ile zararlı sonuç arasında “illiyet” bağının bulunması yeterlidir; ayrıca kusur aramaya gerek yoktur. Yönetim kusursuz olduğunu kanıtlasa bile sorumluluktan kurtulamaz. Danıştay, cephaneliğin patlaması, askeri uçağın düşmesi, lokomotifin saçtığı kıvılcımın yangına yol açması, helikopterin veya hücumbotun patlaması gibi tehlikeli işlerden doğan zararların risk esasına göre yönetimce karşılanmasına karar vermiştir. (Geniş Bilgi İçin Bkz. GÖZÜBÜYÜK; Yönetsel Yargı, Turhan Kitabevi, Ank.1998, s.333-346.)
(59) DURAN, a.g.e., s.9.
(60) Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat yürürlükte iken memur hakkında cezai takibat yapılabilmesi ancak İl İdare Kurulunun “lüzumu muhakeme kararı” vermesine bağlı idi.
(61) Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat’ı yürürlükten kaldıran 4483 sayılı “Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun” gereğince memur hakkında cezai takibat yapılabilmesi anılan Kanunun 3’üncü maddesinde sıralanan amirlerin iznine bağlı kılınmıştır